行政、企業、市民の
関わり方が研究対象
公共政策のあり方を“関係性”で
分析する
「政策ネットワーク論」とは

政策に関わるさまざまなセクターを
点と線で図式化して分析

行政が、企業や市民と手を取り合って施策を行うケースが増えている。そこで重要なのは、施策の“推進力”や“継続性”をどう生み出すかだ。参加者が多様になるほど、意向がまとまらず推進力が生まれにくい。また、行政は得てして担当者が代わりやすく、継続性が課題となりがちだ。

行政学を専門にする国士舘大学 政治学研究科 政治学専攻の古坂正人准教授は、これらの課題を解決するひとつのカギとして、行政?企業?市民といったさまざまなセクター（部門）に属する多様なアクター（行為主体）の関係性に着目する。つまり、プロジェクトの中で各アクターがどう連携し、どんな接点を結んでいるか。アクターの相関図を上から俯瞰したとき、どんなネットワークが形成されているかがポイントになるという。

それが“継続性”や“推進力”につながる。古坂氏は、こういった「政策ネットワーク論」を研究してきた。また、古坂氏の大学院のゼミでは、現役公務員のキャリアアップと新たなネットワークの可能性を探って欲しいとの思いから、この研究成果を学生に伝え、将来、公務員のキャリアアップにつながるノウハウを授けていきたいと考えている。

「ネットワーク論では、参加するアクターの関係性を“点”と“線”で図式化して分析します。アクターは、行政や企業、NPOやボランティアといった市民団体、あるいはマスメディアなど多岐に渡ります。仮に中央集権的なプロジェクトがあった場合、中心に主体者となるアクターの点があり、他の参加組織は、その周囲から主体者に向けて線を結ぶネットワーク構造になります」

古坂氏は、セクターの大きな区別として、行政をパブリックセクター、民間企業をプライベートセクター、NPOや教育機関などの市民からなる組織をシビックセクターと呼ぶ。この中で「シビックセクターの位置付け、ネットワークの中でどのような役割を果たすかが、政策の推進力や継続性においてきわめて大切です」と話す。

行政などのパブリックセクターは、公共性を重視した安全な決断が求められる。一方、企業などのプライベートセクターは、利益や経済合理性が欠かせない。この両者の利害は対立することも多い。一方、シビックセクターはどちらにも中立的で、さらに市民の中には、行政に所属する人もいれば企業に所属する人もいる。両セクターを重複する存在だ。だからこそ、シビックセクターは「行政と企業の利害対立を緩衝する存在であり、さまざまなアクターの協調を促す役割になれる」という。そのため、ネットワークの中でシビックセクターに属するアクターがどこに位置取り、どんな関係を結ぶかが大切だ。

世界遺産が有力な三内丸山遺跡は
良いネットワーク構築の一例

このことを痛感した出来事がある。青森県青森市の特別史跡「三内丸山遺跡」に関わる事例だ。平成のはじめ、青森市の三内で野球場建設の計画が立ち上がった。しかし、この地方は古くから縄文時代の遺跡が見つかっており、野球場の予定地からも平成4年に遺跡が出土。さらに2年後には、建物を支えていたとみられる巨大な「栗柱」が見つかった。その結果、建設反対の声が強まり、全国的にも注目される事態に。行政、開発側の企業、そして市民を巻き込んだ長い議論の末、建設は中止され、遺跡が保存された。

「実は私が青森県出身だったこともあり、修士論文でこの事例を研究しました。一連の過程で重要な役割を果たしたのが、遺跡保存の運動を行ったNPOやボランティア団体などのシビックセクターです。世論の中で安定的な判断を下したい行政と、地域経済の活性化を考えて開発したい企業、乖離する両者の間にシビックセクターに属するアクターが入り、お互いをつなぐハブの役割を果たしました」

三内丸山遺跡は、その後も当時のアクターの精力的な活動が続き、2021年には「北海道?北東北の縄文遺跡群」として世界遺産に登録される可能性が高くなった。

シビックセクターの存在が強いネットワークを生んだ好例であり、だからこそ継続的な活動ができた。それは「世界遺産の登録にも無関係ではないでしょう」と古坂氏は考える。

「強固でバランスの良いネットワークが一度築かれれば、たとえ行政や企業の担当者が変わっても、ネットワーク全体で活動が維持され、政策は続きやすいでしょう。理想は、行政の担当者がみずからこういったネットワークを意識的に築くこと。だからこそ、この研究成果を学生に伝え、公務員としての活動にいかして欲しいと思っています」

さらに近年、古坂氏は上から俯瞰したネットワークだけでなく、セクター同士を結ぶネットワークの“線”にも着目している。「これまでは客観的に、ネットワーク構造を分析してきましたが、セクターや人を結ぶネットワークの線には、さまざまな感情、価値観、利害意識が流れています。その中身も分析しなければ、本当のネットワーク構造は見えないと感じました」という。

仮に中央集権的なネットワークがあった場合、それぞれの関係を表す線は権力を持つ中心アクターに集まる。それ以外のアクター同士を結ぶ線があっても、俯瞰した限りは重要ではない。ただ、その線を流れる感情がひときわ強いと、この一本が次第に力を持ち、中央集権のネットワークが乱れ始めるかもしれない。「線に含まれる感情の作用は非常に大きいのです」と古坂氏。

そこで近年は、実際に古坂氏もネットワークの一員となり、実践の中で研究している。たとえば国士舘大学では、埼玉県八潮市と包括的連携協定を結び、さまざまな地域課題に対して、政経学部の学生が解決策を提案?発表している。2018年からスタートし、コロナ前には市民の前で発表を行った。

2021年の提案テーマは、コロナ禍で運動機会の減る子どもたちについて、基礎体力の低下を防ぐ取り組みを学生が発表するという。
この取組み自体も、八潮市というパブリックセクターと、国士舘大学というシビックセクターによるネットワークが形成されている。そして、市との調整やプロジェクトの進行において、古坂氏も窓口となり「八潮市と緊密に連携しながら進めています」という。ネットワークを流れる感情は経験しないとわからないからこそ、「この取り組みを通じて、みずから身体知で蓄積している」という。

大ネットワーク論の研究が
各セクターのハブとなる人材を育てる

さらにこの研究は、強いネットワーク構造のあり方を突き詰めるだけでなく、そのネットワークの中で動く人材の育成にもつながるという。

古坂氏が政策ネットワーク論を通じて学生に期待するのは、ネットワークのハブになれる人材が育つことだ。先述したように、公共政策では、さまざまなアクターが参画する。その中で、行政の担当者が各セクターを緩衝し、間を取り持つハブ的な人材になれれば、良いネットワークが生まれやすい。古坂氏は、研究を通して「ハブの動きができる公務員や行政の人材が育って欲しい」と力を込める。

「そういった人材を育てるためにも、各政策のネットワーク事例を分析し、知見を積み上げることが重要です。その中で、どんなネットワーク構造なら推進力や継続力が生まれるのか、そしてそこには、どんなハブ人材がいるのか。この点を分析していきたいですね。もしも、成功例に一定の規則性が見つかれば、ハブとなる人の動きをルール化し、学生に伝えられるでしょう。それは、公務員としてキャリアアップする上で力となります。簡単ではありませんが、私の目標です」

ネットワークの理想形がわかり、その中で効果的に動けるハブ人材のあり方を見出すことは、公務員として働く上で大きな糧になる。現役公務員が古坂氏のもとで学ぶメリットといえるだろう。

また、ネットワーク自体は、公共政策だけでなく、社会のあらゆる職業、人間関係に存在する。その意味では、公務員に限らず、さまざまな職種でこの研究を学ぶメリットがあるだろう。

人や組織の関係性を分析する政策ネットワーク論。古坂氏の探求は、関係性を俯瞰するマクロの視点と、関係を結ぶ感情というミクロの視点の両方に目を向けている。その研究は、行政の中で良いネットワークを生み出す公務員の輩出にも直結するだろう。